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        1. 張維宸:推行預算管理 有效規避風險

          ——中央地勘基金投資整裝勘查項目資金合作機制探討

          【信息來源:中國國土資源報】 【作者:張維宸 】 【發布時間: 2010-08-04】

          ●整裝勘查的主體隊伍是國有地勘單位,所以中央地勘基金項目整裝勘查過程中,必須加強“資金流”的嚴格控制

           

          ●在礦產勘查中,要追求效益,就必須規避風險,特別是規避自然風險,為此就必須構建強有力的規避風險的機制

           

          ●合作投資運行模式既能體現中央政府的意志,又能借助地方政府和地勘單位以及其他礦業權人的力量,有效規避風險。這種模式是財政資金支持礦產勘查的較好的方式

           

          資金合作機制研究的必要性

           

          《國務院關于加強地質工作的決定》中,明確提出了,要“堅持立足國內”,要“充分挖掘國內資源潛力,加大找礦力度,提高資源供給能力和保障程度”,要“集中力量加強礦產資源勘查,突出重點礦種和重點成礦區帶勘查工作,增加資源地質儲量”,要“鼓勵各種社會資本參與礦產資源勘查,培育壯大商業性勘查市場主體,確立企業在商業性礦產資源勘查中的主體地位”。

           

          面對礦產地質勘查工作滯后,特別是商業性礦產地質勘查工作滯后的現狀,迫切需要建立商業性礦產地質勘查投入的良性循環機制,在深入探討各種可行的方案基礎上,地勘基金作為我國礦產地質勘查的風險投資主體形式應運而生。地勘基金是國家鼓勵重要礦產資源勘查的一種政策調控手段,體現國家意志,通過加大重要礦產資源前期勘查力度,降低商業性礦產勘查風險,帶動和引導社會資金投入。

           

          中央地勘基金投資整裝勘查風險相對較大,資金合作機制的研究具有現實意義。由于中央地勘基金在資金的管理層面、操作層面還存在一些制約因素和困難,同時財務管理風險相對較小并不是沒有風險;缺乏對地勘單位的財務實時監控手段,財務風險貫穿了基金運營的整個過程,從投資到之后的財務監控及資本退出,對每一個過程的風險度量和控制均需要財務指標的預警,對每一個項目的決策也都需要財務評估的支持,所以資金合作機制的研究是非常必要的。

           

          中央地勘基金投資整裝勘查項目的資金合作機制

           

          《中央地質勘查基金(周轉金)管理暫行辦法》第十一條規定:“根據礦產勘查項目的不同情況,地勘基金分別采取全額投資、合作投資兩種投資方式?!?span lang="EN-US">

           

          中央地勘基金全額投資整裝勘查的資金運用

           

          對于全額投資項目,必須做好資金管理工作。

           

          現在,地勘單位管理體制呈現出“多頭管理,分散經營”的特點。各單位人事、財務等均由各局或其上級總公司管理。各地勘單位為增加經濟來源,不斷加大對其他諸如工程勘查行業投入力度,并以地域為界,各統一塊,沒有真正提高自己的技術水平和核心競爭力。而整裝勘查的主體隊伍是國有地勘單位,所以中央地勘基金項目整裝勘查過程中,必須加強“資金流”的嚴格控制。

           

          推行全面預算管理,嚴格控制資金流量。為了保持全額投資整裝勘查項目預算的完整性和預算執行的嚴肅性。對項目單位申報的項目預算,通過預算安排前的預算評審,實現關口前移,把審減的資金切實節省在財政預算內,否則一旦預算下達后再發現問題,勢必加大資金追繳的難度,同時也相應增加了中央地勘基金管理中心行政成本。只有實行全面的預算評審,才能真正規范勘查單位的項目管理,審減資金才能切實節約到財政預算中來。

           

          在整裝勘查費用投入過程中,要堅持以資金投資的礦權范圍和預期經營效益(包括成礦的潛力和未來出讓礦權的收益等)來確定資金的需要量,全面預算,按月控制。對項目實施單位要求每月隨報表上報下月資金使用計劃,基金管理中心根據全國中央地勘投資生產經營計劃和資金的流入量進行綜合平衡,按計劃下撥和使用資金,未列入計劃和預算的資金一律不予支付。按照“事前控制得力,事后算賬準確”的要求,中央地勘基金管理中心應按照“控制資金流量必須控制成本和費用”的原則,實行目標成本和費用定額管理,對施工生產單位要有明確的投資計劃,要求施工生產單位要有明確的收支計劃,對其成本要有科學的定額和數據,考核其成果時一定要嚴格執行獎懲辦法。對項目實施要實行嚴格控制管理,特別是差旅費、辦公費、電話費、交通費,對這些彈性費用實行定額包干,超支自付。

           

          加強投資決策研究,最大限度地減少投資風險。投資決策在資金運作中尤為關鍵,正確的投資決策可以為地勘基金帶來經濟效益,加速資金的良性循環;失誤的投資也會造成基金的經濟虧損,導致資金的惡性循環。而資金是具有時間價值的,今年投資的一元錢與明年投資的一元錢的“價值”是不同的,先投資的資金可以早產生新的價值。因此,今年的一元錢要比明年的一元錢更值錢。礦床的勘查是一項極其復雜的綜合工程,對這樣一個工程進行投資決策,必然會遇到風險問題,因為在決策時刻無法完全查明礦床的特點,而且各種環境參數(如市場條件、經營成本、礦業政策等)只有事后才能完全搞清楚。

           

          項目投資時,還要站在國家利益和全社會利益的角度,根據項目的實際資源耗費運作情況,通過財務現金流量與經濟費用效益流量的對比,對經費的使用情況進行費用效益貨幣量化分析,及時調整投資資金計劃,以施工進度控制投資資金數量在地勘單位能夠承受的范圍內,避免資金的積壓和浪費。

           

          中央地勘基金合作投資整裝勘查的資金運用

           

          資本合作模式的核心是股權合作,資本合作模式采用雙方共同出資并按出資享受相應的收益,從而解決合作中利益的分配問題。也就是說,對于有登記礦業權的礦產勘查項目也可以采取合作投資方式,前提是對現有礦業權權益首先要進行處置,可以采取資金的并購(對現有礦業權進行合并和收購),也可以采用股份制方式。這是一種中央財政資金和地方財政資金或礦業權人的合作模式。

           

          對于合作投資項目,必須做好資金合作工作。

           

          成立投資合作協調辦公室,行使相應職權,解決合作中的利益分配問題,防止“免費搭車人”出現。在投資過程中,項目投資合作協調辦公室對項目投資資金的使用具有最終決定權。項目投資合作協調辦公室考慮了雙方的制衡,但如果雙方意志不一致時會導致決策效率低下,投資合作協調辦公室人員組成,不宜完全由雙方人員構成,需要從外部聘請獨立的具有礦產資源評估資格的專家進入投資合作協調辦公室。同時,項目實施過程中,要實行項目經理制,項目經理為投資合作協調辦公室成員。

           

          合作投資是中央與地方或礦業權人之間的博弈行為。所謂“免費搭車人”就是一些企圖不花錢就享用產品的個人或團體,不可能把他們從這種活動中排除出去。

           

          嚴格執行合作協議,推行資金的質量成本控制管理。由于市場競爭瞬息萬變,這就使得市場要素及其參數始終處于變化之中,在這種以“變”為主題的背景下,任何一個市場主體的利益都具有不確定性,都存在著蒙受風險損失的可能性。成本因素是最復雜的因素之一,必須強化成本管理。因此,在整裝勘查合作費用投入過程中,要堅持以協議中規定的資金投資額度和投資階段來確定資金的投入量,實行資金的質量成本管理。中央地勘基金管理中心作為中央地勘基金的管理機構,必須認真研究整裝勘查風險問題,對風險予以識別、衡量、分析和控制,建立基金財務風險的預警機制,增強基金財務管理的應變能力,力爭把財務風險降到最低限度。

           

          做好1+1>2的資金管理服務。中央和地方合作進行整裝勘查是實現雙贏的戰略,既彌補了地方政府投資資金的不足,又使中央地勘基金增加了投資獲利的機會,這是1+1>2的投資戰略。項目實施過程中,按各自的投資約定展開工作,定期互查投資情況,對前面已經做過的進行總結,為即將要做的制定計劃。督促項目實施單位建立健全內部財務監督制度,加強財政工作指導、管理和監督,扭轉個別建設單位財務管理弱化狀況。國土資源部、財政部和地方政府要擔負起督促和檢查年度資金合作執行情況。資金合作在整裝勘查項目運行過程中起協調和黏合劑的作用,否則就達不到預期的效果。深入和及時了解研究整裝勘查的進展和資金使用情況,為將來的基金管理工作開展掌握第一手資料。

           

          引入擔保機制。由于中央地勘基金投資整裝勘查項目的影響大,不僅關系到中央政府的形象,也關系到人民的切身利益,因此中央地勘基金投資整裝勘查項目一定要保證質量和項目的成功,不能承擔較大的合同風險和勘查質量風險。加上整裝勘查項目的風險極高,為降低投資風險,確保中央地勘基金的資金有效運轉,解決這類問題的最好方法是在中央地勘基金投資整裝勘查項目中實行項目擔保和項目保險制度。前者強調承包商必須提出履約保函,并將這一條列為中央地勘基金投資整裝勘查項目承包市場的準入條件;后者則應在中央地勘基金投資整裝勘查項目中單列項目保險費,以保障項目風險能通過保險公司轉移,以確保項目的成功。投資擔保機制的目的不是對整裝勘查項目進行投資,而是對整裝勘查項目的投資進行擔保,以提高整裝勘查項目的投資熱情,降低整裝勘查項目的投資風險。對于中央地勘基金而言,由于整裝勘查項目投資的目的是為了找礦和拉動商業性投資的進入,其最重要的目的是實現國家礦產資源供給的“立足國內”目標。因此,中央地勘基金整裝勘查項目投資擔保機制的合作可以采取兩種形式:第一種形式是由項目實施區域內的投資擔保公司對中央地勘基金整裝勘查項目的投資行為提供擔保;第二種形式是由國家的投資擔保公司,對中央地勘基金投資整裝勘查項目的投資行為進行擔保。兩種形式的擔保機制在具體的實施過程中,可以相互獨立也可以相互交叉。

           

          建立整裝勘查投資項目財政跟蹤評審機制。以往對勘查項目的評審工作大都局限于項目完工后的竣工結算和財務決算的審核,尚不能完全對項目實施的事前、事中進行審核,財政評審的作用得不到充分發揮。對項目的竣工結算和財務決算審核均屬于對項目的事后審核,即使發現在投資管理中的高估冒算、設計不合理的情況,也因項目已完工、項目款已基本撥付,難以實施有效的修正措施。因此,要對中央地勘基金投資整裝勘查的新立和續作項目進行全過程跟蹤評審和監督管理,在細化預算 的基礎上,對勘查項目的概算、預算執行情況,結決算及財務管理狀況進行全過程的審核,實現對中央地勘基金投資整裝勘查項目的動態預算管理及投資進度監測,以逐步推進中央地勘基金投資整裝勘查項目追蹤問效工作,規范中央地勘基金投資整裝勘查項目管理。

           

          結論

           

          從本質上說,中央地質勘查基金投資整裝勘查屬于商業性礦產勘查,因為無論是前期投入,還是后期投入,都是商業活動,而商業活動最核心的問題就是追求效益。在礦產勘查中,要追求效益,就必須規避風險,特別是規避自然風險,為此就必須構建強有力的規避風險的機制。中央地勘基金投資整裝勘查與其他投資整裝勘查方式是有區別的。

           

          全額投資項目能夠體現國家的意志,施工承擔者沒有風險意識,只有“找到礦多得些,找不到礦也不白忙活”的思想,因此找礦效果不一定很好。全額投資模式能否起到帶動社會資金進入,降低找礦風險的作用還有待于進一步調查研究,因為表面看來它對社會資金產生了“擠出效應”,形成礦業市場的“國進民退”現象。而合作投資運行模式既能體現中央政府的意志,又能借助地方政府和地勘單位以及其他礦業權人的力量,有效規避風險。這種模式是財政資金支持礦產勘查的較好的方式。其具體運作是:由國土資源部或中央地勘基金管理中心會同原礦權人共同選擇地質項目,這些項目具有較好的成礦遠景和潛力,但風險比較大,單獨由國家或原礦業權人來投,雙方都很猶豫,而雙方共同出資則都可以接受。

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